Trovärdighet förutsätter uppriktighet

Sverker Gustavsson (april 2007)

Så länge det kalla kriget pågick var det demokratiska underskottet inget som nämnvärt bekymrade de västeuropeiska folkens förtroendevalda. Makten att lagstifta om fri rörlighet hade givits till överstaten utan att utkrävandet av ansvar för denna lagstiftning i motsvarande mån hade centraliserats. Att väljarna godtog denna bristande likformighet kunde förklaras med deras goda omdöme och sinne för proportioner. Förvisso var unionen felkonstruerad. Den var varken ett statsförbund med makten behållen i länderna eller en förbundsstat med konsekvent genomförd demokrati på två nivåer. Ändå var det få som upprördes. Överstatens oberoende av valmanskår och allmän opinion, med ty åtföljande handlingskraft, antogs vara vad situationen krävde. Den känsla av geografisk utsatthet, som brytningen med Sovjetunionen hade skapat, troddes därigenom effektivare kunna motverkas.

 

Argumentet var att det demokratiska underskottet trots allt var en ringa ofullkomlighet jämfört med den ordning, som rådde inom Warszawapakten och Comecon. Det viktigaste ansågs inte vara att finjustera den egna unionens principiellt felaktiga uppbyggnad utan att förhindra, att hela Europa hamnade under sovjetiskt herravälde. Från den synpunkten var formen för det västeuropeiska samgåendet det mindre problemet. Väljarna antogs vara införstådda. Frånvaron av möjlighet att utkräva ansvar hade etablerats utifrån en föreställning om historiskt nödvärn. Fascismen hade varit på väg att segra och den efter 1948 inledda kraftmätningen med Sovjetunionen kunde mycket väl tänkas övergå i ett tredje världskrig.

 

Murens fall 1989 ryckte undan grunden för detta sätt att resonera. Bristande symmetri mellan makt och ansvar gick inte längre att motivera med hur det var ställt i världsdelens centrala och östra delar. Två möjligheter återstod. Den ena var att bestämma sig för endera statsförbund eller förbundsstat. Den andra var att finna ett nytt sätt att motivera, varför överstaten måste isoleras från inverkan av valutslag och allmän opinion. Politikerna bestämde sig för det senare. Frågan blev hur de också i det nya läget skulle kunna motivera den bristande likformigheten. Att upphäva underskottet kom aldrig på allvar att övervägas. Visserligen har en strid ström av regeringskonferenser, författningskonvent, folkomröstningar och tillspetsade förhandlingar i medlemsländernas författningsdomstolar avlöst varandra. Men att grundfördraget har varit föremål för stor politisk uppmärksamhet är inte detsamma som att underskottet har undanröjts eller att något sådant seriöst har varit på tal. Politikerna har konsekvent hållit fast vid att unionen är rätt konstruerad. Problemet har uteslutande ansetts vara, hur man trovärdigt skall kunna fortsätta att hävda detta.

 

Väsentligen är det längs två argumentationslinjer, som unionsländernas förtroendevalda efter 1989 har försökt övertyga sig själva och sina medborgare. Längs den första har de velat finna en funktionell motsvarighet till det kalla kriget. Längs den andra har de försökt etablera en alternativ grundnorm, som inte är ansvarsutkrävande. Vad som ter sig som en brist kan på det sättet förvandlas till att inte längre vara något missförhållande. Båda sätten att försöka övertyga har sina intellektuella brister. Inte heller politiskt har de varit effektiva. Enligt min mening beror den uteblivna framgången mindre på underskottet som sådant och mera på bristande uppriktighet i sättet att presentera det problem som skall lösas. Ett sätt att stärka den etablerade konstruktionens trovärdighet, som våra förtroendevalda inte har prövat, är att resonera utifrån idén om levande författning. Av en sådan analys framgår tydligare, menar jag, vilka inbyggda spänningar som det gäller att praktiskt försöka hantera.

 

Sammanfattningsvis har unionen av historiska skäl – kommunismens starka ställning under det kalla kriget – kommit att bli utrustad med en överstat, som inte uppfyller kravet på demokratiskt ansvarsutkrävande. Inför framtiden önskar våra förtroendevalda behålla denna ordning. Frågan är vilka skäl som går att uppbåda. Vad som här följer är en redogörelse för tre dessa olika sätt att förhålla sig till bortfallet av hotet från Sovjetunionen.

 

1. Funktionell motsvarighet

 

Det kalla kriget representerar i våra dagar ett övervunnet stadium. Men det lever ändå kvar genom sökandet efter nya pragmatiska sätt att motivera det demokratiska underskottet. Efter det att järnridån tvärs igenom Europa försvann ur det allmänna medvetandet har ett antal utmaningar av liknande slag uppenbarat sig på den världspolitiska scenen. De har alla det gemensamt, att de kan motivera fortsatt underskott. De kan alla turneras så att de pekar på behovet av överstatlig handlingskraft utan en häremot svarande demokratisk kontroll.

 

En första sådan utmaning, som har tillkommit efter 1989 års omvälvning, är den utbudschock av billig arbetskraft, som blev följden av att blockuppdelningen upphörde och alla världens länder började tävla på samma ekonomiska arena. Dels har den globala konkurrensen hårdnat. Dels önskar fler människor än tidigare bo och arbeta i de europeiska länderna. I båda fallen upplever många européer ett hot mot den relativt höga levnadsstandarden. Utmaningen går att tolka som att den kräver ett fortsatt fasthållande av principen överstat utan demokrati. Handlingskraften får inte gå förlorad, när den världsekonomiska konkurrensen hårdnar. Globaliseringen kan framställas som att den kräver en penning-, finans- och marknadspolitisk regim, vilken inte är så känslig för valmanskårer och allmän opinion som fallet historiskt har varit inom de enskilda länderna. Följaktligen anses det även fortsättningsvis vara rationellt att inte öppna för demokratiskt inflytande på europeisk nivå i motsvarande mån som makten att lagstifta har gjorts överstatlig.

 

En andra utmaning har tillkommit genom det av Förenta staterna inledda kriget mot den globaliserade terrorn. Också detta anses av många kräva en europeisk överstat, som inte är alltför beroende av valmanskårer och allmän opinion. Resonemanget löper i samma bana oberoende av om väljare i olika länder önskar stödja eller motsätta sig den amerikanska politiken. Oavsett vilket anses behovet av handlingskraft och samlad politik fordra en överstat, som inte samlat behöver stå till svars inför en europeisk valmanskår. För att vara verkligt effektiv måste, hävdas det, unionen som helhet kunna handla oberoende av nationella särmeningar och regeringarnas möjligheter att bli omvalda av sina respektive valmanskårer.

 

En tredje är klimatfrågan. Så länge denna enbart uppmärksammades av forskare och aktivister var debatten uteslutande av det välmenande slaget. De som engagerade sig verkade för ett miljöpolitiskt uppvaknande. Under senare tid har frågan även börjat ställas ekonomiskt och politiskt. Inte minst gäller detta på ledande nivå inom unionen. Priset för en omläggning av klimat- och energipolitiken blir lägre, har man nu också på officiellt håll börjat säga, än vad det kommer att vara för att hantera följderna av en bristande framförhållning. Poängen är att bindande beslut kommer att behöva fattas på förhand – innan något allvarligt i praktiken har inträffat – om medborgarnas sätt att bo, arbeta, leva och resa. Realistiskt sett kommer detta att innebära spänningar och påfrestningar. Uppgiften blir att lägga om produktion, konsumtion, trafik och boende. Detta låter sig inte göras utan en politisk kamp om vad som är en rättvis fördelning av kostnaderna för arbetslöshet och ett minskande ekonomiskt utrymme för annan konsumtion än resor och bostäder. Detta kan uppfattas tala för en ordning, som gör politiken svåråtkomlig för valmanskårer och allmän opinion. Naturligtvis går det även att hävda motsatsen – att vad som krävs är bred folklig förankring och stöd hos allmänna opinionen. Men det är ingen synpunkt som märks i debatten. Vad som betonas är uteslutande behovet av handlingskraft. Enligt den gängse schablonen är detta liktydigt med ett försvar för fortsatt demokratiskt underskott.

 

Hållbarheten av dessa tre funktionella motsvarigheter till det kalla kriget som pragmatiskt försvar för fortsatt demokratiskt underskott går knappast att pröva annat än teoretiskt. Det handlar om framtiden och då går det inte att anställa några erfarenhetsbaserade jämförelser. Vad jag på ett teoretiskt plan särskilt fäster mig vid är att frågan om sambandet mellan handlingskraft och demokratiskt underskott inte anses vara öppen. Politiker och opinionsbildare synes ta för givet, att ökad handlingskraft med självklarhet följer av bristfälligt ansvarsutkrävande. Denna metodiska brist anser jag vara ägnad att undergräva trovärdigheten. Rimligen måste det finnas en gräns, bortom vilken bristande folkstyre inte verkar stärkande på handlingskraften utan i stället kan förväntas ge mindre beslutsamhet och försvagat politiskt självförtroende.

 

Med andra ord kan det mycket väl tänkas förhålla sig på det rakt motsatta sättet. Sambandet mellan växande handlingskraft och minskande demokratiskt ansvar behöver inte vara vad som allmänt antas vara fallet. Att vara förtroendevald måste inte vara liktydigt med att vara oförmögen att handla. Verkningsfullt politiskt agerande kan lika gärna hämta styrka ur det förhållandet, att den förtroendevalde har sina väljares förtroende. Framtida erfarenheter av handlingskraft kan lika gärna tala för som mot vikten av ansvarutkrävande. Vad jag vänder mig emot är att sökandet efter funktionella motsvarigheter till det kalla kriget inte förefaller vara förutsättningslöst. Det som enligt metodläroboken borde vara svaret på en empiriskt öppen fråga tas på ideologiska grunder för givet.

 

2. Alternativ grundnorm

 

Mer skall jag inte säga om sökandet efter en funktionell motsvarighet till det kalla kriget. Nu övergår jag till att granska den andra huvudsakliga försvarslinjen. Konstaterandet av ett underskott har en outtalad normativ förutsättning, påpekar man. Denna outtalade förutsättning är majoritetsstyre och parlamentarism. Varför skall just dessa båda grundbegrepp tillåtas konstituera grundnormen?

 

Den historiska epok, som innefattar de båda världskrigen och det kalla kriget, motsvaras på det principiella planet av en klar och entydig uppslutning kring folkstyret i den meningen, att den yttersta makten förutsätts vara utövad av majoriteten. På grundval av allmän rösträtt och politisk frihet ansågs medborgarnas särskilt utsedda förtroendevalda böra styra sina länder och bedriva utrikespolitik. Demokratin skulle utövas av samtliga medborgare, avse all lagstiftning och vara effektivt i den meningen att valet av företrädare inte var betydelselöst. Naturligtvis fanns det nyanser i vad som normativt hävdades också under perioden från 1918 till 1989. Men grundtanken ifrågasattes knappast av andra än fascister och kommunister. De andra former av skepsis mot demokratin, som hade funnits före 1914, lyste under de båda världskrigen och det kalla kriget nästan helt med sin frånvaro.

 

Det intressanta, som har inträffat under de senaste tjugo åren, är att debatten har återknutit till en äldre tids farhågor för sakligt oönskade effekter av allmän rösträtt och politisk frihet. Detta slags argumentation för återhållsamhet när det gällde majoritetsprincipen tystades effektivt av de båda världskrigen och det kalla kriget. Under större delen av 1900-talet period ansågs det vara politiskt inkorrekt att uttala några tvivel. Efter 1989 är det inte längre på det sättet. Äldre synpunkter om vikten av att makten delas och så långt det går undvika majoritetsstyre har återkommit. Oberoende experter och givande av skäl har återigen börjat framställas som alternativ till möjligheten att utkräva ansvar. Denna förnyade kritik är ägnad att förnya debatten om det demokratiska underskottet. De som klandrar eller beklagar unionens konstruktion utgår alla från att utkrävande av ansvar är eftersträvansvärt. Om så inte är fallet, saknas det anledning att vare sig ogilla eller ursäkta sagda underskott.

 

Våra dagars ifrågasättande av majoritetsstyre och ansvarsutkrävande som grundnorm framträder i en svagare och en starkare variant. Den svagare består i att man högre än tidigare värdesätter det schweiziska regeringssättet, vilket innebär att alla partier regerar gemensamt. Motsvarande gäller för det amerikanska systemet, där grundtanken är att motverka snarare än möjliggöra fullt genomslag för majoritetsviljan. Båda dessa moment präglar vår europeiska union. Föreställningen om ett demokratiskt underskott förutsätter något som är annorlunda – nämligen ett parlamentariskt statsskick inriktat på majoritetsstyre och växling vid makten. Uppenbarligen blir det lättare att försonas med underskottet utifrån en hög uppskattning av styrelseskicken i Schweiz och Förenta staterna. Ännu mer än dessa modelländer har unionen ett styrelseskick, som är inriktat på samregering och maktdelning.

 

Den starkare varianten av normativt ifrågasättande underkänner själva principen om folkstyre på grundval av en kamp mellan skilda politiska uppfattningar. De som går på den linjen önskar ersätta ansvarsutkrävandet med grundnormerna expertstyre eller överläggning. Det är dags att lämna 1900-talet bakom sig, säger man. Tiden är mogen att åter låta sig vägledas av den vurm för frånvaron av delade meningar, som dominerade bilden under perioden närmast innan våra europeiska länder – olyckligtvis som man säger – kom att partipolitiseras.

 

En viktig modern inspiration, då det gäller att förnya försvaret för principen om expertstyre, kommer från våra nationalekonomiska kolleger. Under de senaste tjugo åren har dessa haft stor yttre framgång med sin idé om att styrningen av penningpolitiken bör arrangeras utom räckhåll för demokratiskt ansvar. Politiker, som sneglar på möjligheten att bli omvalda, fattar inte de rätta besluten. Finns då inte här ett starkt stöd för ministerråd, centralbank, kommission och domstol utom räckhåll för valmanskår och opinion? Genom att framhålla denna möjliga implikation kommer man att fundamentalt ifrågasätta grunden för konstaterandet av ett demokratiskt underskott. Utifrån expertstyret som yttersta norm kan man hävda – och det görs faktiskt – att politikerna snarare alltför mycket än alltför litet sneglar på sina möjligheter att bli valda och omvalda. På det sättet förvandlas svart till vitt. Problemet blir det förhållandet att våra förtroendevalda känner ansvar, inte att de söker befria sig från sina uppdragsgivare.

 

Inspirationen för den andra ansatsen till normativ förnyelse kommer från våra sociologiska ämneskolleger. Deras forskningsprogram är enligt sakens natur formulerat utifrån en mycket bred samhällsuppfattning. Inget mänskligt är dem främmande. Sociologer studerar inte bara politik och ekonomi. Deras undersökningar gäller även familj, arbetsplats, rättsväsen, vård, skola och vetenskap. Ämnesbredden lockar till sökande efter minsta gemensamma nämnare. En grundläggande iakttagelse, som det ligger nära till hands att göra, är den ymniga förekomsten av förhandlingar, samtal och rådplägning. Överläggning och givande skäl framstår som det för alla sociala sammanhang allra mest karaktäristiska. I varje fall gäller detta så länge teoriutvecklingen mera styrs av ett sökande efter vad som förenar än efter vad som skiljer verksamhetssfärer och institutionella förhållanden.

 

Att vi människor verkar genom att försöka övertyga går inte att förneka. Den som inte inser detta har föga praktisk livserfarenhet. Emellertid är detta inte vad frågan här gäller utan vilken som bör vara grundnormen för folkstyret. Är det förekomsten av överläggningar? Eller är det möjligheten att avsätta de ytterst ansvariga? Det sociologiska inflytandet har under de senaste tjugo åren varit stort och välkommet. Det är lätt att förstå varför. Inom unionen är inslaget av överläggningar och givande av skäl empiriskt överväldigande. Utifrån den iakttagelsen har många sociologiskt inspirerade debattörer blivit benägna att tillåta sig en begreppsglidning. Den stora mängden överläggningar har börjat tolkas som att underskottet inte är något underskott. Frågan som aktualiseras är om utkrävande av ansvar längre är lämplig som grundnorm, när förekomsten av överläggningar är så mycket mer iögonenfallande.

 

Förvisso förutsätter demokratin för sin funktion en stor myckenhet av överläggningar. Annars går det inte att jämka samman majoriteter och göra minoriteter lojala mot fattade beslutet. Utan överläggningar är folkstyret ett system för mekanisk registrering av objektivt fastställbara och oföränderliga preferenser. Utan överläggningar är det svårt att föreställa sig hur väljarna skall kunna ta intryck av varandra och ändra sina uppfattningar med ledning av undan för undan gjorda erfarenheter. Att ersätta utkrävandet av ansvar med givandet av skäl som grundnorm är likafullt en missriktad strävan, menar jag. Ty då skiljer vi inte längre mellan vad som är demokratins förutsättningar och konsekvenser å ena sidan och vad som kan bedömas vara empiriskt och normativt fruktbart att mena med folkstyre å den andra.

 

Att överläggningar är ymnigt förekommande går inte att förneka. Men det innebär samtidigt att vi strax överskrider gränsen till det intetsägande, om vi låter detta faktum vara liktydigt med att överstaten är demokratiskt styrd. Om folkstyre reduceras till att ge skäl, finns det strax ingen mänsklig gemenskap som inte uppfyller kravet. Vi har då avlägsnat oss alltför långt, menar jag, från vad som enligt vardagligt språkbruk är demokrati – nämligen att väljarnas röst på valdagen skall kunna medföra ny politik och andra ämbetsinnehavare.

 

3. Levande författning

 

Varken sökandet efter funktionella motsvarigheter eller det intensiva famlandet efter en alternativ grundnorm har visat sig vara politiskt framgångsrika projekt. Ingetdera har varit ägnat att göra unionen mer trovärdig. Utfallet av folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna för två år sedan – liksom de nu aktuella strävandena att försöka undgå en fördjupad diskussion av fördragsfrågan – talar sitt tydliga språk.

 

Av detta följer emellertid inte att möjligheterna är uttömda. Det som återstår är att rakt på sak säga som det statsvetenskapligt förhåller sig. Nyckelbegreppet för detta mer uppriktiga sätt att närma sig problemet är levande författning. Inte minst på svensk botten har det funnits rika tillfällen att praktisera det slags politisk verklighetsanalys, som gör att statskunskapen som universitetsämne går utöver statsrätten. Under lång tid gick det inte att utläsa av 1809 års regeringsform, hur Sveriges författning reellt var beskaffad ens beträffande regeringssättet. Efter 1917 utsåg kungen inte själv sina rådgivare på det sätt som ordalydelsen föreskrev utan regeringarna bildades på grundval av riksdagens sammansättning. Först genom 1974 års regeringsform fästes parlamentarismen på papper och övergavs 1800-talets maktdelning mellan kung och folk. Det intressanta med tanke på den här aktuella frågan är att inte heller den nya grundlagen uttalar sig om annat än vad som gäller formellt. Reellt är kapitalintressena, arbetsmarknadens organisationer, de politiska partierna, kommunerna, massmedia och unionsmedlemskapet av stor praktisk betydelse för vilken ordning som verkligen gäller. Inget av allt detta framgår av regeringsformen.

 

Studiet av en författning, som den verkligen fungerar till skillnad från dess ordalydelse, kräver en analysmetod, som går utöver juridiken. Med detta vill jag inte ha sagt, att det rättsliga saknar betydelse. Vad som krävs är en klar blick för räckvidden. Å ena sidan går det inte att avvara juridiken. Å andra sidan tillämpas vad som gäller formellt inte genomgående. Att klargöra skillnaden mellan vad som faktiskt gäller och vad som sägs skola gälla fordrar en metod, som innefattar – men inte låter sig nöja med – studiet av lagtexter och rättsfall. Behovet av en metod som går utöver den juridiska beror på att stora delar av vad som verkligen gäller inte är fäst på papper utan måste klargöras med ledning av praxis.

 

Med hjälp av begreppet levande författning har det gått att påvisa innebörden av den kraftfullt och mångfacetterat utnyttjade oklarhet, som utmärker ländernas interna styrelseskick. Av grundlagarnas ordalydelser går föga mer att utläsa än valsättet och regeringssättet samt att all offentlig makt utgår från folket och utövas under lagarna, som det heter i den svenska regeringsformen. Dessa inslag är förvisso betydelsefulla men ger inte ensamma hela bilden. Det viktiga, som tillförs genom att ta fasta på inslaget av ”liv” i författningen, är de socialt och ekonomiskt verksamma krafterna.

 

En renodlat juridisk analys får inte grepp om den grundläggande kompromiss, som sätter sin prägel på moderna nationalstater. De starkast verkande krafterna är utnyttjandet av rösträtten, yttrandefriheten och organisationsfriheten å ena sidan samt den privata äganderätten till produktionsmedel å den andra. Under 1900-talet etablerades ett system av – formellt betraktat – demokratiskt styrda stater. Deras levande författningar benämndes blandekonomier eller välfärdsstater. Varken kapitalism eller demokrati var allenarådande. Det verkliga statskicket framgick inte av ländernas grundlagar. Ändå kunde väljarna praktiskt överblicka utfallet av den fortgående maktkampen mellan höger och vänster. På valdagen tog de ställning till avvägningen mellan vad som borde vara enskilt och gemensamt bedriven verksamhet. Var blandningen rätt avvägd? Om inte kunde de genom sin röst verka för andra proportioner.

 

Utifrån tanken om en levande i motsats till en formellt gällande författning tecknas den gängse statsvetenskapliga bilden av politiken land för land. Den förutsätts försiggå inom ramen för nationalstater utan överstatliga förpliktelser. Genom unionsmedlemskapet tillkommer en generalklausul om unionsrättens principiella företräde. Den avser fri rörlighet för kapital, varor, tjänster och arbete. Konsekvensen blir att verklighetsanalytikern urskiljer ytterligare en fundamental oklarhet i fråga om vad som gäller formellt och reellt. Frihandeln tillämpas bara fläckvis och så långt det går. Licensfinansiering av etermedia, kollektivavtal, hyressättning enligt principen om bruksvärde, allmännyttiga bostadsföretag, skattefinansiering av sjukvård och nationell reglering av kärnkraften är exempel på brott mot den formellt överordnade unionsrätten. Av uppenbara politiska skäl – rösträtt och politisk frihet kan inte utan vidare trumfas bort som handelshinder – medger den faktiskt tillämpade unionsrätten viktiga undantag. När, hur och varför inträffar detta?

 

Utöver den inomnationellt välkända spänningen mellan kapitalism och demokrati inträder, till följd av den partiellt tillämpade överstatligheten, en spänning mellan unionsrättens anspråk på överhöghet och ländernas rätt till nationellt självbestämmande. Det som tillförs genom unionsmedlemskapet är en andra dimension av levande författning. Den grundläggande och, om jag så får uttrycka mig, horisontella motsättningen mellan kapitalism och demokrati kompletteras av ett vertikalt spänningsförhållande. Unionen introducerar en oklarhet också i höjdled. Mot varandra står även rätten att själv bestämma på nationell nivå och skyldigheten att underkasta sig vad som beslutas på europeisk nivå.

 

Också denna tillkommande oklarhet i höjdled är ägnad att göra utövaren av en juridisk analys bekymrad. Styrs medlemslandet av landets egen grundlag? Eller kan dess föreskrifter slås ut av den överstatliga generalklausulen om fri rörlighet inte bara för kapital, varor utan också för tjänster och arbetskraft? Har medlemslandet rätt att ha en egen ordning för tryckfrihet, alkoholförsäljning, spelmonopol, läkemedelsförsäljning, kärnkraft, hyresavtal, kollektivavtal, utbildning, presstöd, statsstöd till kulturinstitutioner, etermedia och sjukvård? När måste dess förtroendevalda böja sig för unionsrätten? När kvarstår rätten till nationellt självbestämmande? Hur och varför går det praktisera vad som från renodlad frihandelssynpunkt framstår som starka inslag av protektionism?

 

Även den som resonerar i termer av levande författning har skäl att vara oroad. Men han eller hon är i så fall detta av skäl, som går utöver att det är fundamentalt oklart vad som gäller. För en statsvetare är oklarhet vad han eller hon normalt förväntar sig. Praktisk politik förutsätter tolkningsutrymme. Snarare är det karaktären av den oklarhet, som vi här har att göra med, som är problemet. Närmare bestämt är det två omständigheter, som det finns starka skäl att särskilt uppmärksamma och politiskt bearbeta.

 

Det ena som förtjänar att framhållas är vad som från innehållslig synpunkt skiljer den politiska kampen inomnationellt från de strider som även innefattar frågan om unionsrättens principiella företräde. Horisontellt motverkas en hundraprocentig tillämpning av marknadsprincipen av hur rösträtten, yttrandefriheten, föreningsfriheten och näringsfriheten utnyttjas. Väljarna på valdagen har sista ordet. Ländernas nationella grundlagar är neutrala till avvägningen mellan kapitalism och demokrati. På den nytillkomna och vertikalt definierade arenan, däremot, avgörs kampen mellan höger och vänster inte parlamentariskt utan genom lagval vid konkurrerande rättsanspråk. Denna möjlighet att hävda principen om frihandel kan den europeiska domstolen, realistiskt sett, bara utnyttja fram till den punkt, där anspråk på unionsrättens företräde missgynnar återskapandet av unionsrättens legitimitet. Motsvarande gäller för kommissionen. Programmatiskt opolitiska unionsorgan tar inte fler initiativ än de tror sig ha stöd för hos medlemsländernas regeringar och befolkningar.

 

Valdeltagande och folkligt engagemang kan inte bara motiveras med möjligheten att påverka det egna landets lagstiftning och disposition av skattebaserna. Inom unionen handlar den inrikespolitiska striden också om hur regeringen bäst skall företräda medlemslandet inför unionsorganen. Så som unionen är uppbyggd gynnar den högern. De formellt överordnade spelreglerna är inte neutrala utan ger marknaden en konstitutionellt privilegierad särställning. Detta övertag söker vänstern motväga genom att också vertikalt göra flitigt bruk av rösträtten, föreningsfriheten och yttrandefriheten. Ju mer detta sker desto svårare blir det för domstolen att tolka rättigheter som handelshinder. På det sättet tror sig vänstern kunna befästa en plattform för demokratisk politik också i framtiden.

 

På grund av den innehållsliga skevheten till förmån för frihandeln låter sig Europaparlamentet inte utan vidare göras till ett parlament i den vanliga nationella meningen. Ett nationellt parlament kontrollerar såväl den verkställande som den lagstiftande och dömande makten. Motsvarande är svårt att åstadkomma på europeisk nivå. Det har en dubbel förklaring. Vänstern misstror sina reella möjligheter att hävda sina värderingar gentemot motsidans ekonomiska styrka. Högern fruktar på motsvarande sätt, att den fria rörligheten kan komma att hämmas av ett maximalt effektivt genomslag för en europeisk folkvilja grundad på allmän rösträtt och politisk frihet.

 

Det andra som förtjänar att framhållas är vad som författningspolitiskt skiljer en vertikal från en horisontell hantering av de faktiska maktförhållandena. När man inom medlemsländerna horisontellt överväger vad som bör vara grundlag, vanlig lag eller praxis förs diskussionen inom givna gränser. De som resonerar om saken är samma personer, partier och intressen som efteråt måste finna sig i vad som har beslutats eller inte beslutats. Alla vet att inom överskådlig tid kan valutslag och opinionsförändringar medföra justeringar. Det gör det lättare att komma överens. Vertikalt finns inte den möjligheten. Där måste alla vara överens om åstadkomna fördragsändringar och där tror ingen, att en framtida justering ligger inom räckhåll, om den egna synpunkten skulle bli nedröstad. Ingen räknar med några samlade valutslag, som öppnar för framtida förändringar. Följaktligen framstår spänningen mellan union och länder som potentiellt mer explosiv än motsvarande spänning mellan höger och vänster horisontellt.

 

Av detta följer något som inte utan vidare låter sig avfärdas. Att låta motsättningen mellan höger och vänster prägla även den vertikala aspekten är förvisso livgivande. Samtidigt bör man inte föreställa sig att en debatt i termer av höger och vänster isolerat kan föras om frihandel och protektionism. Så länge höger och vänster inom varje land horisontellt kämpar om rätt avvägning mellan marknad och offentlig sektor, tar båda sidor beslutsordningen för given. Debatten om frihandel och protektionism vertikalt, däremot, innefattar även en diskussion om med vilken rätt andra länders befolkningar skall få bestämma på ”vårt” nationella territorium. Motsättningen mellan höger och vänster kommer med andra ord att tvinnas samman med den betydligt mer svårhanterliga spänningen mellan överstatlighet och nationellt självbestämmande. Att detta opinionsmässigt kan tänkas gynna populistiskt främlingsfientliga partier ligger det nära till hands att föreställa sig. Att vilja politisera frågan om unionsrättens fläckvis praktiserade företräde är i detta perspektiv inget som det självklart finns skäl att rekommendera.

 

En analys utifrån begreppet levande författning tydliggör, menar jag, varför sökandet efter en funktionell motsvarighet till det kalla kriget respektive en alternativ grundnorm är politiskt förspilld möda. En allmänt accepterad överideologi kräver i stället en verklighetstrogen bild av författningen – inte bara med avseende på demokrati och kapitalism utan också med hänsyn till självbestämmande och frihandel. Vad som är olika åsiktsriktningars yttersta mål spelar erfarenhetsmässigt mindre roll för den ömsesidiga trovärdigheten än förmågan att praktiskt kunna hantera faktiskt verksamma motsättningar.

 

Inte bara ett alltför ymnigt teoretiserande utan också ett alltför dogmatiskt fasthållande vid juridiska fiktioner motverkar uppkomsten av en gemensam referensram. Det var den horisontella lärdomen av konflikten mellan kapitalism och demokrati under 1900-talet. Uppgiften för framtiden är att tillgodogöra sig motsvarande insikt i fråga om frihandel och självstyre. Precis som fallet är horisontellt har den vertikala motsättningen karaktär av terrorbalans. En alltför strikt tillämpning av folkstyret eller kapitalismen hotar samhällsfreden. Ett alltför dogmatiskt hävdande av självbestämmandet eller frihandeln rycker på motsvarande sätt undan de långsiktiga förutsättningarna för en hjälpligt fredlig samlevnad och gradvis fördjupad ömsesidig förståelse.

 

Litteratur

 

Abromeit, Heidrun. 2002. Wozu braucht man Demokratie? Opladen: Leske + Budrich.

Bartolini, Stefano. 2005. Restructuring Europe. Oxford University Press.

Berman, Sheri. 2006. The Primacy of Politics. Cambridge University Press.

Erk, Jan. 2007. “Real Constitution, Formal Constitution and Democracy in the European Union”, Journal of Common Market Studies, 45 (3):633-652.

Kohler-Koch, Beate & Berthold Rittberger, eds., 2007. Debating the Democratic Legitimacy of the European Union. Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers.

Majone, Giandomenico. 2005. Dilemmas of European Integration. Oxford University Press.

Moravcsik, Andrew. 1998. The Choice for Europe. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Scharpf, Fritz W. 1994. Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa. Frankfurt am Main: Campus Verlag.