När svensk förvaltning blir EU-organ

Åsa Vifell

En mängd politiska beslut som rör Sverige fattas nuförtiden på europeisk eller internationell nivå, långt från den riksdag som medborgarna röstat fram. Några exempel på internationella eller europeiska regler är barnkonventionen och FN:s Kyotoprotokoll om växthusgaser. Tittar vi närmare på EU har vi hela det gemensamma regelverket med allt från jordbrukssubventioner till en enhetlig asylpolitik. Regler som påverkar svenska medborgare, företag och intresseorganisationer. Svenska företrädare från regeringen, olika myndigheter, intresseorganisationer och branschorganisationer deltar intensivt i arbetet att utforma dessa regler. Och när våra svenska politiker och tjänstemän dagligen medverkar i sådana förhandlingar, är det förstås viktigt att fundera på vad detta betyder för den svenska staten. För vad gör alla politiker och tjänstemän nere i Bryssel egentligen? Och hur det går med demokratin i Sverige om så mycket beslutas så långt bort från medborgarna?

Efter dryga tio års medlemskap i EU märks effekterna av detta tydligt i den statliga verksamheten. Effekterna syns inte bara genom att en stor del av de lagar och regler som genomförs i Sverige är gemensamma EU-regler. Nej, framförallt märks effekterna på förändringar i arbetssätt och attityder hos dem som jobbar inom den svenska staten. Genom att delta i EU-arbete och ägna en stor del av sin arbetstid åt kontakter i Bryssel, resor och annat nätverkande formas de som arbetar med frågorna på olika sätt.

Forskningen visar bland annat att arbetet i EU ofta bygger på informella kontakter eftersom tidsfristerna är korta, och de formella vägarna till inflytande inte alltid de mest effektiva. Detta gör att graden av öppenhet och möjligheterna till insyn förändras och i många fall begränsas. Den svenska traditionen med remissförfarande och där olika intressen kan delta och presentera sin syn blir inte sällan svår att upprätthålla.  En annan tendens som konstaterats är att det skett en maktförskjutning från riksdagen till regeringen där den senare finns representerad i de många arbetsgrupper och kommittéer inom EU där politiken skapas. Riksdagen kommer i sin tur ofta in sent i processen när det inte finns utrymme att påverka de beslut som ska fattas. Samtidigt har det också skett en förskjutning av makt till departement och myndigheter, där lägre tjänstemän ibland får ta ett stort ansvar och ta en mer politisk roll i sitt arbete med EU-frågor. Med andra ord har möjligheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande förändrats och likaså förutsättningarna för de folkvalda att påverka politiken.

En stor enkätundersökning om de svenska departementens och myndigheternas EU-arbete genomfördes av forskare vid Stockholms universitet 1999 och 2004. Där konstateras att vissa politikområden är invävda i det europeiska samarbetet med nära kontakter med andra medlemsländers representanter, EU-kommissionen och olika intressegrupper. Dessa arbetar intensivt med EU-frågor bland annat i form av möten i kommissions- och rådsarbetsgrupper. Samtidigt har övriga delar av staten behållit sina traditionella arbetsuppgifter och kontaktytor. Man kan alltså säga att det skett en uppdelning mellan dem som arbetar med EU-frågor och dem som arbetar med andra frågor. Denna uppdelning återspeglas också i forskarvärlden där ett helt fält med EU-forskning växt fram, men där kontakterna med andra forskningsområden som rör svensk politik eller politisk teori varit svaga. EU-forskarna har inte vänt sig till de traditionella teoriområdena för att försöka förbättra förståelsen av det framväxande politiska systemet, och de som inte sysslar med EU-frågor har inte varit intresserade av att lära sig något om hur EU påverkar andra områden.

Men om då de som arbetar med EU-frågor arbetar under andra förhållanden bör man förstås fråga sig vad de egentligen gör nere i Bryssel? En lärdom när det gäller EU-arbetet är att ett stort antal tjänstemän tillbringar sin tid med att delta i möten och förhandlingar i Bryssel, men också på andra platser i världen. Ofta är de svenska representanterna numera en del av en EU-delegation inom till exempel FN. På mer överstatliga områden, såsom exempelvis handelspolitiken, talar EU-kommissionen för alla medlemsstaterna, och Sverige sitter inte med vid förhandlingsbordet under världshandelsorganisationens WTO:s ministermöten.

EU:s beslutsprocesser är svåröverskådliga, och en mängd krav ställs på språkkunskaper och nätverkande för att få reda på vad som händer. Den formella beslutsgången i ett ärende kan ha ganska lite att göra med hur det egentligen går till. Besluten fattas på många parallella arenor och olika typer av aktörer deltar samtidigt. Utöver andra medlemsländers representanter deltar Europaparlamentariker, lobbyister, intresseorganisationer, europeiska fack- och arbetsgivarorganisationer där bland andra LO och Svenskt näringsliv är medlemmar, regionförbund, konsulter och internationella organisationer som OECD eller Världsbanken. Dessa möts i otaliga arbetsgrupper och kommittéer, men också i en mängd informella sammanhang. Innehållet i det som förhandlas ändras också längs vägen så det gäller att vara med på de rätta mötena, och presentera sina idéer vid exakt rätt ögonblick. Det är också viktigt att känna till en frågas historia och specifika språk – jargong – för att någon ska lyssna på vad man säger i förhandlingarna. EU-arbetet innebär många resdagar om året, bland annat för att det är betydelsefullt att ha personliga kontakter med olika aktörer. På så vis kan man vara ett ansikte för övriga deltagare och ses som en seriös part att förhandla och kanske alliera sig med. Det betyder att vissa tjänstemän måste spendera över 100 dagar om året på resande fot, eller kanske resa varje fredag till Bryssel. Forskningen ger en bild av EU-arbetet som fyllt av krävande uppgifter som tjänstemännen har att fullgöra. Nidbilden av tjänstemän som åker första klass fram och tillbaka till Bryssel och bara går på en massa möten till ingen nytta, verkar ha en dålig verklighetsförankring. Det de gör är ju att skapa lagar som ska gälla för de svenska medborgarna. Det vill säga att utforma den politik som berör de flesta delar av våra liv i form av bestämmelser över vilka kemikalier som får användas i tillverkningsindustrin eller om hur arbetslöshet ska bekämpas. Precis som man gör i riksdagen och i regeringskansliet på hemmaplan.

När svenska tjänstemän och politiker deltar i EU måste de anpassa sina arbetssätt för att passa in. Det gör att de skiljer sig åt i sina arbetssätt och värderingar jämfört med resten av statsförvaltningen. Exempelvis efterfrågas nästan alltid inom EU en svensk position, och ibland handlar det om frågor där Sverige inte tidigare haft en enhetlig uppfattning att visa upp för omvärlden. Det krävs också förmåga att hantera nya frågor som dyker upp på agendan, överblick över processen och att man har tillgång till expertis av olika slag för att formulera goda argument. Och sådana krav förutsätter i sin tur nationell samordning och snabba informella kontakter. Men den goda samordningen mellan dem som jobbar med EU-frågorna gör samtidigt att det skapas hinder för utomstående aktörer att delta i arbetet och få insyn i vad som händer. Uttrycket nätverk används ofta för att beskriva hur EU-arbetet går till, men ordet kan få oss att associera till något som är öppet, löst i kanterna och lätt att kliva in och ut ur. Detta stämmer emellertid dåligt överens med det svenska EU-arbetet. I stället handlar det om slutna grupper eller enklaver som kan vara mycket problematiska från ett demokratiperspektiv.

Situationen i EU gör att ett arbetssätt med små, väl samordnade och informella grupper som kan bestå av tjänstemän från departement, myndigheter, företrädare för intresseorganisationer och företag blir mest effektivt. Dessa grupper tycks sedan arbeta mycket effektivt och väl anpassat till EU-strukturens krav, men samtidigt blir de delvis bortkopplade från det svenska politiska systemet och formar sina idéer tillsammans med kolleger från andra EU-länder. Att få reda på vem som gjort vad och att utkräva politiskt ansvar eller att för utomstående påverka arbetet blir därför svårt.

Kan vi då verkligen låta en liten del av statens företrädare arbeta med EU-frågorna på egen hand utan insyn? Och om vi inte tycker att det är rätt, vem ska se till att inte bara effektiviteten utan också demokratin säkras? Den svenska förvaltningspolitiken syftar till att styra formerna för den statliga verksamheten. Men satsningarna på att leda EU-arbetet har varit få och uppfattas av tjänstemännen som arbetar med EU-frågorna som svaga. Dessutom tycks styrningen vara byggd på tveksamma antaganden om att de svenska arbetssätten och politiken inte påverkats – och heller inte bör påverkas av EU-medlemskapet. Det förekommer ingen diskussion kring vilka eventuella nackdelar organiseringen i slutna grupper kan ha för demokratin eller vad det betyder att de svenska aktörerna i EU anpassar sig till arbetssätt som innebär mycket informella kontakter och att man ibland avsiktligt utesluter vissa grupper. Det finns också en risk att förvaltningen missar viktig kunskap och erfarenhet som finns i de delar av förvaltningen som deltar i EU-arbetet. När allt fler områden vävs in i EU, måste de enheter som nyligen fått EU-frågorna på sitt bord uppfinna hjulet på nytt och lära sig efterhand hur systemet fungerar. Något som knappast kan knappast kan vara effektivt.

Ett demokratiproblem består här i att politikerna hävdar att de gamla formella modellerna gäller fastän statens företrädare i själv verket beter sig på nya sätt. Överhuvudtaget verkar de svenska politikerna ha haft svårt att även ta tag i EU-debatten. Men att låta bli att visa vilka effekter EU har är att dölja för medborgarna hur den svenska politiken egentligen utformas och hur det politiska systemet fungerar.

Eftersom det nästan helt saknas en politisk debatt i Sverige om EU uppfattas det ofta som att EU-direktiv kommer som ett påbud från Bryssel, fastän det egentligen är beslut som Sverige varit med och utformat. Då detta inte syns i den svenska debatten förvandlas EU till syndabock som man kan skylla obekväma beslut på. Ofta kritiseras dessutom beslut först i efterhand, men att anmärka på och diskutera hur man ska försöka förhandla bort direktiv är inte meningsfullt eftersom det inte är möjligt. Istället borde aktörerna ta sitt ansvar och engagera sig i att delta och påverka besluten när de fattas. Såväl media som fack- och arbetsgivarorganisationer, intresseorganisationer och medborgarna i mer generell mening har ett eget ansvar i att sätta sig in i och engagera sig i de frågor som berör dem. Men kanske är den största effekten av EU-medlemskapet, och också det största demokratiproblemet, känslan av utanförskap. Känslan av att inte höra till EU och av att någon annan fattar beslut över ens huvud, eller bara slösar med de skattemedel som kunde användas till vården eller skolan. Men detta utanförskap har två sidor. Det är inte bara de slutna och krångliga processerna i EU som skapat liknande processer i Sverige – det är också det svenska samhällets negativa inställning som tycks ha lett till ett ointresse för frågorna som orsakar problem med möjligheterna att påverka och få insyn i EU-arbetet. Och än så länge lever EU-frågorna en tillvaro i skymundan i den politiska debatten i Sverige. De få gånger frågorna får något offentligt genomslag är vid uppseendeväckande händelser som EMU eller något toppmöte. Men när de stora mötena hålls har mycket av besluten formats långt tidigare. I de täta mötena och det ständiga gnuggandet av ståndpunkter och idéer formas det EU och det Sverige som vi i dag lever i.

Hur de politiska beslut som formar det svenska samhället formas är något som inför valen borde beröra och intressera varje medborgare lika mycket som otillåtna dataintrång eller inköp av kexchoklad. För utan engagerade medborgare, forskare och journalister och andra som granskar och ställer krav på hur EU ska skötas, är det svårt att se att samarbetet ska utvecklas i en mer demokratisk riktning. En sådan framtid där politikerna inte debatterar EU-frågor med sina medborgare och där medborgarna inte ställer frågor om utvecklingen känns alarmerande ur ett demokratiperspektiv.

Med en nyinrättad EU-minister vill den nya borgerliga regeringen visa att man sätter EU-frågorna högt på dagordningen. Men huruvida detta bara ska gälla frågorna Sverige ska driva, eller om det också ska inkludera effekterna på den nationella demokratin återstår att se. I regeringsförklaringen slog regeringen också fast att man har ambitionen att se till att Sverige tillhör kärnan i EU-samarbetet, och att man därmed ska lämna positionen som ett av de mer motsträviga medlemsländerna. Ett starkare EU med mer gemensam politik är målet.
En viktig fråga för den nya svenska regeringen är ratificeringen av det nya konstitutionella fördraget. Det är ännu inte klart om regeringen ska lägga fram en proposition om detta till riksdagen, men frågan kommer att stå högt på dagordningen inom EU under det tyska ordförandeskapet nu under våren (2007, red) . Men givet att EU-frågorna och därmed heller inte fördraget, var en fråga under valrörelsen blir det svårt att hävda att den sittande riksdagen är representativ för medborgarnas syn på frågan i Sverige. Om EU-frågorna fortsätter att saknas i den nationella politiska debatten kan känslan av utanförskap bara öka. Och ett medborgarnas Europa där nationella gränser byts mot gemensamma lösningar för miljöproblem, sociala klyftor och demokrati tycks långt borta.
 
Åsa Vifell
asa.vifell@score.su.se